域外采风（XXVII）| 牛肉屠宰企业如何肢解联邦检查员的作用？【李静雪编译，孙娟娟指导】

牛肉屠宰企业如何肢解联邦检查员的作用？

Regina Lazarus著

【罗格斯大学法学院2021届法律博士（J.D.）】

李静雪 编译

（河北农业大学法学系2022届毕业生，安徽大学法学院2022级研究生）

孙娟娟 指导

（河北农业大学法学系副教授）

Regina Lazarus, The Beef with Slaughtering the Slaughterhouse Inspector, 75 Rutgers L.Rev.943-971(2021).

摘要：本文重点关注了泰森食品公司（Tyson Foods,Inc.）于2019年试图削减堪萨斯州牛肉屠宰场宰后检验中联邦检查员数量的举措，并根据《联邦肉类检验法》探讨屠宰场检验私有化的合法性问题。屠宰行业试图利用倾向于授权、放松规制与放宽执法的政治氛围，来推动屠宰场的检验私有化，以便一方面应对植物肉经济发展带来的激烈竞争，另一方面回应近期司法裁决带来的压力，该裁决挫败了屠宰行业长期以来通过所谓的“Ag-gag法律”（该立法限制在饲养或宰杀食用牲畜的地方进行秘密录像等）规避透明度的努力。然而，屠宰场检验私有化的反对者认为，缺乏客观的联邦检查员对每一具胴体进行的严密检查，这背离了《联邦肉类检验法》的程序性和实质性目标，从而损害了屠宰过程的完整性和屠宰产品的安全。

截然不同于航空航天行业中的规制授权，《联邦肉类检验法》的保障范围有限，仅适用于指定的联邦雇员，这强化了法院在反对以下情形中进行授权的立场，即当没有适格的代表对私营场所开展有意义的独立审查时，不宜授权。本文探讨了与屠宰场授权有关的问题，并得出结论：政府有法定义务拒绝泰森食品公司的建议，并防止屠宰行业如屠宰牛一样，去肢解联邦检查员的作用。

I. 引言

2018年，美国植物肉零售额增长了24%，而动物肉零售额增长了2%。在这个竞争日益激烈的市场中，2019年3月11日，作为美国最大的牛肉加工商之一的泰森食品公司，向美国农业部申请规制豁免，提出《牛肉工厂现代化请求议定书》，请求授权泰森员工在堪萨斯州霍尔科姆的牛肉屠宰场，代替联邦检查员进行屠宰场内的宰后预分拣检查活动。这些活动包括“识别和修剪个别的胴体缺陷，以及识别需要公共卫生兽医进行额外处置的情况”。

泰森公司的信中包含了“透明度说明——我们的意图是维持目前的日常采收水平”。事实上，在20世纪90年代初，美国农业部曾以放弃监管，来鼓励牛屠宰场参与现代化检验制度的试验，即用屠宰场员工取代联邦检查员，以此来提高生产线速度。尽管提高生产线速度对动物福利、工人安全和环境的影响在法律界内外都存在争议，但联邦检查员的作用转变却很少受到关注。

牛肉屠宰行业最近推动的屠宰场检验私有化促进了授权和放松规制，这与《联邦肉类检验法》的条文和精神背道而驰。该法案要求由政府任命的检查员进行检验。该法案的保障措施仅适用于联邦检查员，旨在保护屠宰流程的完整性。因此，对于泰森公司这样剥夺联邦检查员在检验过程中的作用的要求，必须拒绝。

本文第一部分既介绍了联邦检查员在整个20世纪屠宰场宰后检验中的重要作用，也阐述了在21世纪之交，政府推动检验过程现代化带来的法律挑战。第二部分考察了泰森公司目前提出的检验私有化的战略和历史意义。第三部分反对将宰后检验职责授权给屠宰场员工的许可，因为这违反了《联邦肉类检验法》的一个基本前提——由联邦检查员负责检验工作。

II. 联邦检查员在检验过程中的作用及历史

从1906年颁布《联邦肉类检验法》（Federal Meat Inspection Act）到1996年实施“病原体减少/危害分析和关键控制点（HACCP）”，宰后检验意味着由联邦检查员亲自进行检验的过程。通过《联邦肉类检验法》，特别是食品安全和检验服务局联邦检查员对动物躯体进行的宰后检验，该法案将美国农业部确定为授权联邦检查员检查和检验所有躯体的唯一机构。

在20世纪的大部分时间里，政府的检查员主要负责检验动物疾病和躯体缺陷（如肿瘤、寄生虫和炎症），专门从事涉及视觉、触觉和嗅觉的感官检验。联邦检查员在兽医的监督下，在屠宰场加工线的固定位置对每一具躯体进行宰后检验。食品安全和检验服务局于1996年颁布了HACCP的最终规则，要求肉禽加工厂开发和安装预防控制系统，通过重新调整联邦检查员在屠宰场的角色，赋予加工厂对生产决策更大的控制权。在食品安全和检验服务局基于HACCP的检验模型开发项目的第一次迭代中，分离掺假躯体的任务转移给了行业人员；联邦检查员扮演着监督者和核验者的角色。

在1999年的American Federation of Government Employees v. Glickman中，美国政府雇员联合会对这一新方法提出质疑，称其违反了《联邦肉类检验法》和《家禽产品检验法》，认为这些法规不允许“联邦检查员退出加工线，并通过监督工厂员工进行的检验，来履行其检验职责”。在American Federation of Government Employees v. Glickman中, 哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院支持了这一观点。

在随后的相关案件中，如2001年的American Federation of Government Employees v. Glickman，地区法院认为2000年Glickman上诉案中判决持狭义的理解，意味着尽管授权并非完全不允许，但联邦检查员负有“做而不仅仅是观察的积极义务”。地区法院坚持认为，“上诉法院分析的核心不是谁检验尸体，而是观察是否等于检验”。

作为对诉讼的回应，食品安全和检验服务局实施了模型项目的第二次迭代，其中涉及将监督检查人员的角色重新分类为躯体检查员，同时保持核验检查人员的角色。家禽和猪联邦检查员直接检验躯体，而不是监督其他人执行这项工作。

在2002年American Federation of Government Employees v. Veneman中，美国政府雇员联合会对修正后的模式提出了质疑。然而，在二审上诉中，法院判决美国政府雇员联合会败诉。法规的模糊性使分析变得复杂，因为每个法案都规定了必须检验的内容和检查人员，但这两个法案都没有定义“检验”，因此也无法精准确定检验所涉及的内容。

只要联邦检查员检验了每一具躯体，并且不仅仅是进行观察，法院最终判决支持了美国农业部关于检验涉及什么的决定。在2001年的地区法院案件判决中，法院通过适用“谢弗林尊重”解决了检验内容模糊性的问题。哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院驳回了下级法院的“谢弗林尊重”的主张，认为只有在国会授权该行政机构制定具有法律效力的规则时，才适用谢弗林尊重。

尽管不适用“谢弗林尊重”，但上诉法院仍然恪守美国农业部所做的法律解释。法院认为，“作为负责管理我国联邦肉类和家禽检验法的联邦机构的合理判决，美国农业部对《联邦肉类检验法》和《家禽产品检验法》所要求的检验范围的看法构成了‘一些经验和明智的判断’，我们可以适当地寻求指导”。

《联邦肉类检验法》的检验规定要求“对所有可食用物种的躯体及其器官进行宰后检验和检查”。《家禽产品检验法》的检验规定要求对每只加工过的禽鸟躯体进行掺假检验。鉴于美国农业部认定其修改后的检验项目足以让联邦人员检验掺假的肉类和家禽，法院认为美国农业部的检查模式没有违反《联邦肉类检验法》和《家禽产品检验法》。

III. 现存问题

A. 维护堪萨斯州的名誉

泰森公司提出的《牛肉工厂现代化请求议定书》中对堪萨斯州屠宰场设施的要求，是堪萨斯州第一个提出此类要求的牛肉工厂。堪萨斯州因屠宰动物而臭名昭著，因而这一提案具有深远的意义。堪萨斯州是美国第五大畜牧业生产州，是牛存量最多的三个州之一。2018年商业牛屠宰数量在美国排名第二；2019年，堪萨斯州跻身十大生猪生产州之列。

1990年，堪萨斯州成为第一个颁布“Ag-gag法律”的州。堪萨斯州的这部法规，K.S.A.第47-1827节，将对屠宰场的秘密调查和举报定为犯罪。堪萨斯州在工业养猪行业迅速扩张的时期颁布了该法律，来应对以非法闯入屠宰场的形式增加的动物激进主义。

2020年1月22日，堪萨斯州地方法院裁定该州的“Ag-gag法律”违宪，认为它违反了第一修正案。其他三个州的联邦法院也做出了类似裁决。值得注意的是，所有这些裁决都是在过去四年内做出的。

B. 透明度的障碍

所有形式的“Ag-gag法律”都消除或严重阻碍了卧底调查。尽管政府和公众几乎没有办法揭露屠宰场围墙内的行为，但主要的两种方式包括“政府检查和非卧底员工检举”。私有化的检验过程阻碍了这两种方式。

关于泰森公司的豁免请求提议，其后果可以说侵犯了美国农业部制度的一个基本优势——“它使[合格的]政府检查员能够及时地发现和纠正明显可见的食品安全和卫生问题”。最近于2019年实施的新猪检验制度，该制度将联邦检查员的职责委派给猪屠宰场的工作人员，这突显了上述担忧。

新猪检验制度防止联邦检查员在分拣过程中检验每头猪的整体状况。与宰前检验一样，未经合格培训或未经培训的工厂员工会根据不具有法律约束力的合规指南进行检验，该指南用于识别具有可判有罪的条件的胴体。同时禁止受过培训的联邦检查员对所有的胴体进行严格的评估，疾病胴体进入食物供应的可能性增加。

除了透明度方面的挑战外，屠宰场员工也被劝阻不要报告问题。虽然联邦雇员因举报违规行为而被非法解雇，可以受到举报人保护，但这种保护并不适用于屠宰场员工。

C. 政治影响力

泰森公司在适宜屠宰行业发展的政治时机提出了这一要求。共和党在过去几年采取的行动呈现出放松规制的趋势，尤其是在涉及动物福利的问题上。

2017年2月，美国总统唐纳德×特朗普政府下令美国农业部从其网站上删除下列内容：检查报告、监管信函和执法记录，这些记录内容是动物园、研究实验室和养犬业等数以千计与动物相关场所内的待遇和福利。动物福利倡导者和记者经常使用这些文件监督政府对动物的监管，并报告场所内的违规行为。

2016-2018年期间，关于美国农业部动物福利检查传票，虽然检验次数从8869次下降到8354次，下降了6%；但签发传票的次数从4944次下降到1716次，下降了65%。这些数字表明了特朗普政府推动放松规制、放宽规则和执法。特朗普政府期间持续发生的变化，“系统地拆除和削弱了检验过程”。

2019年10月1日，新的猪检验制度生效。美国农业部的新规定将政府雇佣的安全检查员人数减少了40%，并取消了最高生产线速度。评论员已经认识到“减少训练有素的联邦检查员人数和不断提高的生产线速度是灾难的根源”，并将美国农业部的新方法描述为“让狼守住猪舍”。

D. 随后而来的牛类检查

泰森公司提出的《牛肉工厂现代化请求议定书》是自牛屠宰场不受政府屠宰场现代化努力约束以来，第一个此类请求。在1980年至1986年期间，美国农业部在家禽屠宰场引入了精简检验制度，其中企业员工在食品安全和检验服务监督下进行胴体质量检验。然而，国会停止了一些正在进行中的试点项目。20世纪90年代，基于HACCP的检验模式项目的启动，减少了食品安全和检验服务局检查人员的数量，并允许公司员工能够履行检验职责。牛屠宰场并未在HACCP的检验模式项目下运营。

2015年，食品安全和检验服务局确立了关于家禽检验流程现代化的法规。 2019年10月，食品安全和检验服务局依据新的猪检验制度，实现了对猪检验的现代化。在这些现代化努力中，核心问题是“不断将检验责任授权给当地的工厂员工，而他们没有义务接受任何与食品安全或规制性合规相关的特别培训”。

IV. 为什么不允许向屠宰场授权？

《联邦肉类检验法》要求联邦检查员维护宰后检验过程的完整性。法院没有保持对《联邦肉类检验法》授权许可的一致解释。然而，哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院遵循了一般规则，即授权是例外而不是规则。此外，根据该法规的目的、授权、认证要求以及对联邦检查员的专门保护，可以合理地认为立法者在制定《联邦肉类检验法》时并未考虑将检验授权给行业人员。

A. 关于授权的争论——以波音公司为例

政府向私主体授权的趋势及其影响促进了美国几项行动的有效实施。例如，联邦职业安全和健康管理局（OSHA）和联邦环境保护署（EPA）采用了将安全和合规措施授权给私营部门实体的方案。美国联邦航空管理局（FAA）参与了类似的实践，包括2005年成立的机构委任授权程序，最近因为两起波音737 Max客机致命坠机事件引起了公众的关注。这两起事故分别发生于2019年3月和10月，共造成346人死亡。

政府支持者赞成联邦航空管理局授权航空航天制造商，因为它“通过利用私营行业的专长和资源，来撬动行政机构的有限资源”。航空工程师的短缺引发了公共和私营部门之间的竞争；后者支付的高薪吸引了人才，并进一步强调了授权的必要性。航空航天行业的支持者之所以支持授权，是因为它有助于提高生产速度和加强内部控制。授权维持了准自我规制的环境。

波音公司声称公司员工经历了“繁琐的资格审查程序”并“在履行（联邦航空管理局的）职责时，代表联邦航空管理局独立行事”。尽管如此，反对者还是批评授权“给很多拿着私营公司工资的雇员，却让他们发挥联邦航空管理局耳朵和眼睛的作用”。

对政府允许联邦航空管理局授权私营部门检查职责的决定，公众就其合理性进行了辩论。即便如此，批评者并不否认法律允许这种授权。机构委任授权（Organization Designation Authorization）程序允许联邦航空管理局将飞机安全认证的各个方面授权给波音公司。机构委任授权须经管理人批准申请人的程序手册。因此，该监管改进了一种前瞻性措施，以努力确保人员的胜任能力、协作能力和畅通无阻的职责履行。

B. 航空航天授权与屠宰场授权的比较

在《联邦规章的合作实施》一文中，法学教授Douglas C.Michael提出了授权可行性的三个要素：（1）制定规制标准是为了在合规方法上保留裁量权，且该裁量权在被规制者的权能范围之内；（2）有经济激励来抵消被规制者的额外成本；（3）被规制者自行报告其合规情况，行政机构密切监督该计划，并保有传统监督和直接执行的剩余计划。

在航空航天行业的授权方式中，通过这些要素的组合，政府试图通过识别和主动解决“授权可能出现的错误”来“保护公共安全并保持对规制体系的信心”。政府计划对牛屠宰场采取的授权方式中并没有将这些要素结合起来，这预示着坏的结果。

授权为航空航天制造商和屠宰场都提供了经济激励，因为授权为提高生产速度创造了机会。然而，与政府对航空航天制造商的授权不同的是，《联邦规章汇编》的相关规定大致概述了授权政策和程序，通过由行业起草的程序手册，在制造商的权能范围内保留了策略性的执行裁量。并通过设立统一的行业检查员能力水平等级，减轻了航空航天制造商的事前风险。目前尚未为屠宰场工作人员确立此类先决条件。

波音公司维持了由FAA局长批准的广泛的教育培训计划。波音公司检查员的能力超出政府检查员。然而在屠宰场，政府并不要求行业检查人员接受超过或达到联邦检查员水平的培训。

最高法院曾将授权给利益相关的私人机构形容为“令人讨厌的”（obnoxious），并指出产品生产是私人活动，而对生产的规制是一种“必要的政府职能”，这是根本区别所在。尽管《联邦规章汇编》中详述的明确要求有助于政府保留其规制飞机生产的权力，但私人机构仍然能从授权中获益。《联邦肉类检验法》中类似规定的明显缺失，阻碍了政府在屠宰场实现同样目的的权能。

C. 法院不支持《联邦肉类检验法》的授权

根据《联邦肉类检验法》，法院对授权的允许性作出了不同的解释。在Glickman上诉案中，哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院指出，《联邦肉类检验法》以及《家禽产品检验法》“明确考虑到，在进行检验时，将由联邦检查员而不是私人雇员来对产品是否掺假做出关键性的决定”。法院在总结其意见时明确指出，“将（动物）躯体检验任务授权给工厂员工，违反了《联邦肉类检验法》和《家禽产品检验法》中的明确委任”。

但一年后，下级法院驳回了不允许授权的观点，坚持认为“上诉法院判决的最佳解释是……（联邦检查员）承担不仅仅是观察的积极作为义务”。然而，在2002年一个不相关的案件中，American Horse Protection Association, Inc. v. Veneman，同一法院驳回了这样的论说，认为Glickman上诉案的判决代表了基于《联邦肉类检验法》的明确规定，农业部缺乏授权的主张。2002年Veneman上诉案没有解决这个问题；法院承认《联邦肉类检验法》和《家禽产品检验法》“界定了谁来检验，必须检验什么”，但没有对不容许授权的观念加以仔细检视。

一般来说，法律“不赞成行政机构授权给私人主体”。但是，法院对这个一般规则作出了两个例外。当法律没有明确规定政府雇员实施检验，或法律明确可向某一主体进行授权时，法院将承认授权的容许性，即“授权无需法律明示规定，也可合法”。

负责American Horse Protection Ass’n案的法院将其判决与Glickman上诉案区分开来。针对后者，哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院认定美国农业部将检验权授权给私人主体是非法的，“因为法律明确要求由政府人员进行检验”，而在American Horse Protection Ass’n案中，《马匹保护法》中没有此类规定。

法院还承认，“当私主体的客观性可能因利益冲突而受到质疑时，对私主体的授权尤为可疑”。在Sierra Club v.Sigler案中，陆军工程兵团聘请了一家私人咨询公司来准备《国家环境政策法案》要求的最终环境影响报告书的初稿和终稿。法院认为这令人不安，因为咨询公司“在其正在评估的项目中持有股份”。虽然授权没有完全将兵团从准备过程移除，但法院表示“担心兵团审查和评论[承包商准备]文件的时间相对较短，以及兵团审查和监督的彻底程度”。

如果行政机构对私人主体的行为保留有意义的独立最终审查权，联邦法院将承认授权给私人主体的合法性。在American Horse Protection Ass’n案中，地方法院承认美国农业部将检验职责授权给私人机构的合法性，是因为美国农业部打算对马业组织加以严格监督。

以泰森屠宰场员工取代联邦检查员无疑会产生利益冲突；泰森公司在其评估的牛肉中持有股份。类似的，在塞拉俱乐部案件中，法院反对给兵团相对较短的时间，来审查和评论承包商准备的文件。生产线速度的提高和联邦检查员的减少，使得泰森公司的提案面临着同样的局面。

D. 《联邦肉类检验法》的保障措施仅适用于联邦检查员

食品安全和检验服务局对违反《联邦肉类检验法》的个人和屠宰场提起行政、民事或刑事指控的法定授权，增强了其监督和执法权力。但食品安全和检验服务局对减缓或停止设施生产线和没收产品的特权，代表了更为重要的权力，可以立即阻止掺假食品到达消费者手中。工厂员工缺乏这种权限。

《联邦肉类检验法》为保证检查人员的客观性和检验过程的完整性提供了保障。这些保障措施只适用于联邦检查员，而不适用于工厂员工。例如，《联邦肉类检验法》第622条明确规定禁止向检查人员行贿或赠送礼物，并禁止收受礼物。具体来说，任何旨在影响联邦检查员的钱款都应受到处罚。将检验职责转移给工厂员工，其收入却完全取决于屠宰场所有者和雇主，这必然会挫败立法者在《联邦肉类检验法》中寻求的客观性目的。

联邦检查员接受必要的培训和认证，以履行其职责。根据泰森公司的提议，泰森公司坚持要求工人进行认证程序，但没有详细说明培训将包含什么内容。新猪检验制度的批评者已经提出对行业员工检验能力的担忧，因为“该规则……允许工厂在无需培训的情况下，使用自己的员工监督健康和安全标准的合规情况”。

E. 授权阻碍了《联邦肉类检验法》授权的有效性

《联邦肉类检验法》授权联邦检查员对每一宰杀动物躯体评估，这一要求自1906年立法颁布以来从未改变。20世纪70年代末，政府认识到，生产线速度的提高迫使检查人员以 “远高于预期的最高效率”的速度工作。但泰森公司的提议造成了联邦检查员减少、生产线速度提高的局面，将逐个躯体检验的任务流于形式、浮于表面。

V. 结语

颁布《联邦肉类检验法》，确保屠宰场提供健康无害的肉制品，这使得联邦政府成为了公众的信赖者。虽然法律没有明确规定如何进行检验，但明确规定了谁来进行检验。该法规定了联邦检查员有义务通过对所有宰杀动物躯体进行宰后检验，来保护消费者的健康和福利。因此，该法针对联邦检查员提供了保障措施，以确保检验过程的完整性。泰森公司要求通过减少联邦检查员的参与，将牛肉屠宰场检验过程私有化，破坏了《联邦肉类检验法》的条文和精神。在植物性肉制品完全取代肉类包装行业之前，政府有法定义务根据《联邦肉类检验法》保护联邦检查员的作用不会遭到“屠宰”。

【宋华琳审校】

附  录

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